国务院关于印发民航体制改革方案的通知

国发〔2002〕6号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意国家计委会同有关部门和单位研究提出的《民航体制改革方案》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

国务院　   　　　　　

二〇〇二年三月三日　　　　　

（本文有删减）

民 航 体 制 改 革 方 案

一、民航体制改革的必要性

（一）新中国成立50多年来，我国民航运输业从无到有，不断发展。特别是党的十一届三中全会以来，国家采取了一系列改革和扶持政策支持民航事业发展，机场建设加快、数量增加、现代化程度提高，机队迅速更新、规模扩大。民航全行业贯彻党的改革开放政策，进行了以航空公司与管理局及机场分离为主要内容的改革，航空企业引入竞争机制，实施股份制改造，转换经营机制，加强内部管理。民航系统广大干部职工团结一致，加快发展，确保安全，提高效益，我国民航事业保持了持续快速增长。

（二）随着社会主义市场经济体制建立，市场供求关系变化，民航业竞争日趋激烈，我国民航管理体制、运行机制方面的一些深层次矛盾和问题逐步显现。主要表现在：政企不分，行政垄断，运输能力布局分散，成本居高不下，价格形成机制不合理，多数机场长期亏损，航空企业过度竞争，资产负债率高，外债负担沉重，服务质量不高，建立现代企业制度进展缓慢。这些问题严重制约了民航业的发展，尤其是不能适应完善社会主义市场经济体制的要求，不能适应加入世界贸易组织后国际航空业激烈竞争的需要，进一步深化民航体制改革已经成为当前的一项紧迫任务。

二、深化民航体制改革的指导思想和主要目标

（三）改革的指导思想是：以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十五大和十五届四中、五中全会精神，根据中央关于完善社会主义市场经济体制的总体部署，从我国民航业的实际出发，按照市场取向，实现政企分开，打破行政垄断，克服过度分散，规范市场竞争，发挥市场对民航资源配置的基础性作用，建立符合社会主义市场经济要求的新型民航体制，保证飞行安全和运输生产正常进行，更好地促进民航事业的健康发展，为现代化建设和社会公众服务。

（四）改革的主要目标是：政企分开，转变职能；资产重组，优化配置；打破垄断，鼓励竞争；加强监管，保证安全；机场下放，属地管理；提高效益，改善服务。

1.改革民航企业的行政隶属关系，实现企业与政府主管部门脱钩，建立企业自主经营，政府依法监管，竞争规范有序的民航运营体制。

2.重组民航运输及服务保障企业，优化资源配置，进行股份制改造，明晰产权关系，健全法人治理结构，建立现代企业制度，转换企业经营机制，形成若干家具有国际竞争力的大型航空运输企业集团和航空运输服务保障企业集团。

3.机场实行属地化管理，调动地方政府发展民航事业的积极性，实现机场资源共享、企业化经营，形成有利于机场建设和发展的管理体制。

4.转变政府管理职能，健全法律法规，加强行业监管，建立机构精干、运转高效的两级行业管理体制和集中统一的民航空中交通管理及安全管理体制。

三、联合重组航空运输公司

（五）对民航总局直属的9家航空公司进行联合重组，实行政企分开，形成3家大型航空集团公司。政府鼓励其他航空公司在自愿的基础上，根据建立现代企业制度的要求，联合重组为新的航空集团公司，或进入3大航空集团公司，也可以独立自主发展。

（六）以中国国际航空公司为主体，联合中国航空总公司和中国西南航空公司，组建中国航空集团公司。集团公司组建后，保留中国国际航空公司的名称，对联合三方进行主辅业分离。航空运输主业及关联资产划入中国国际航空公司，统一使用中国国际航空公司的标识，完成运输主业的一体化；辅业另行重组，由集团公司统一管理。专机部分由中国航空集团公司直接管理，集团公司内部单独核算。

（七）以中国东方航空集团公司为主体，兼并中国西北航空公司，联合云南航空公司，组建中国东方航空集团公司。兼并中国西北航空公司，要在征得债权银行同意后，按全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组规定的程序办理。集团公司组建后，保留中国东方航空股份有限公司的名称，对原中国西北航空公司和云南航空公司进行主辅业分离：将航空运输主业及关联资产规范进入中国东方航空股份有限公司，统一使用中国东方航空集团公司的标识，完成集团公司运输主业的一体化；辅业另行重组，由集团公司统一管理。

（八）以中国南方航空集团公司为主体，联合中国北方航空公司和新疆航空公司，组建中国南方航空集团公司。集团公司组建后，保留中国南方航空股份有限公司的名称，对原中国北方航空公司和新疆航空公司进行主辅业分离：将航空运输主业及关联资产规范进入中国南方航空股份有限公司，统一使用中国南方航空集团公司的标识，完成集团公司运输主业的一体化；辅业另行重组，由集团公司统一管理。

（九）中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司实行国家计划单列，其领导班子成员列入中央管理的范围，党的工作、监事会工作由中央企业工委负责。

四、机场实行属地管理

（十）按照政企分开、属地管理的原则，对现有129个民用机场（民航总局直接管理的89个，地方管理的35个，民航与地方联合管理的5个）管理体制进行改革。

（十一）鉴于北京首都国际机场的重要性，首都国际机场由民航总局管理，但也要实行政企分开，企业化经营。西藏自治区内的民用机场仍由民航总局管理。

（十二）机场下放省（区、市）后，接受民航总局行业管理，遵循国家统一制定的民用机场建设和运行管理的法律、法规和规章以及技术标准，加强管理，使机场的建设和运营符合国家的产业政策和发展规划，确保安全，平等地为各航空公司提供保障服务。

五、改革空中交通管理体制

（十三）按照集中统一的原则，改革民航空中交通管理体制，建立民航总局空管局——地区空管局——机场空管中心（站）为一体的空中交通管理体系。空管系统按事业单位性质管理。

（十四）民航总局空管局对全国民航空中交通管制实行统一指挥，对空管建设规划、标准、设备选型和人员培训等实行统一管理。地区空管局负责对本地区分管空域的飞行活动实施指挥和管理。各空管中心（站）对本中心（站）分管空域的飞行活动实施指挥和管理。

（十五）不承担区域管制任务的支线机场的塔台管制由所在机场负责，业务上接受民航空管部门的统一指挥和行业管理。

六、改组民航服务保障企业

（十六）以民航计算机信息中心为主体，将中国航空结算中心整体并入民航计算机信息中心，组成中国民航信息集团公司。集团公司成立后，适时将结算中心的主业及关联资产，规范进入中国民航信息股份有限公司。集团公司要公平地为国内外航空公司、机场、销售代理商提供电子分销、离到港信息和代理结算、清算等方面的服务。

（十七）中国航空油料总公司改组为中国航空油料集团公司。中国航空油料集团公司要进行主辅业分离，主营业务及相关资产重组为集团公司控股、三大航空集团公司参股的有限责任公司，同时，吸收国内石油石化企业参股，实现产供销各方和最终用户的利益共享、风险共担；辅业另行重组，由集团公司管理。赋予中国航空油料集团公司航油进出口经营权。

（十八）逐步放开航油市场，引入竞争机制。允许符合条件的国内航油供应商通过投标或与航空公司协商的方式，获得航油供应合同，允许符合条件的企业经营航油加注业务，形成航油供应和加注油市场的有序竞争。机场供油设施向具备准入资格的供应商提供无歧视性的使用服务，实行政府监管下的市场准入和有偿使用制度。

（十九）民航总局负责制定航油企业市场准入规则和供油设施建设规范。质检总局负责制定航油质量标准，并对航油质量实施监管。航油企业要按照国家规定标准确保航油质量。

（二十）改革航油价格形成机制，由政府定价逐步过渡到由市场形成价格。

（二十一）对中国航空器材进出口总公司实施股份制改造，允许三大航空集团公司和其他航空公司参股，组建中国航材进出口有限责任公司，实现航材进口企业与用户的利益共享、风险共担。

（二十二）改组后的中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航材进出口有限责任公司党的工作、干部管理、监事会工作由中央企业工委负责。

七、确保民用航空安全

（二十三）民航总局公安局作为公安部派驻机构，继续由民航总局和公安部双重领导，民航地区管理局公安机构由民航总局公安局派驻。机场公安管理体制及经费，由公安部、中编办、财政部、民航总局专题研究，提出方案报国务院审定。

（二十四）民航机场的安检、海关、边检、质检部门的隶属关系和管理体制不变。

八、改革民航行政管理体制

（二十五）根据航空运输跨省、跨地区运作的特点，将现行民航总局——地区管理局——省（区、市）局三级行政管理，改为民航总局——地区管理局两级管理。保留民航华北、华东、中南、西南、西北、东北和乌鲁木齐7个地区管理局，由民航总局授权，负责对所辖地区的民用航空事务实施行业管理和监督。撤销现有的24个民航省（区、市）局。

（二十六）民航总局是国务院主管全国民航事务的直属机构，不再代行脱钩企业的国有资产所有者职能，承担民用航空的安全管理、市场管理、空中交通管理、宏观调控及对外关系等方面的职能，包括：起草民用航空业行业管理法律法规；制定行业管理规章、政策和民用航空安全、技术标准；依照《中华人民共和国民用航空法》等法律、法规和规章及安全、技术标准，对民用航空活动实施安全监管；确保飞行安全和空防安全；主持重大飞行事故的调查，参与特大飞行事故的调查；管理监督航空运输市场，维护公平竞争；实施空中交通管理；保障专机飞行；制定行业发展总体规划，对民航业进行宏观调控；代表国家处理涉外民航事务；承担党中央、国务院交办的其他工作。

（二十七）民航地区管理局主要职能有：贯彻执行国家的法律、法规和民航总局发布的行业管理规章、标准和制度；提出本地区民航发展规划；对所辖区域内的民用航空活动进行安全和市场监督管理；保证飞行安全和空防安全；主持调查处理辖区内一般航空安全事故。民航地区管理局的人员编制精简压缩后，纳入行政编制。

（二十八）根据安全管理和民用航空不同业务量的需要，民航地区管理局在本地区的省（区、市）设立精干、高效的民用航空安全监管办公室，代表地区管理局，负责该省（区、市）航空公司和机场运行的安全监督和市场管理。

（二十九）对现民航总局系统所拥有的辅助性业务单位进行调整重组。民航总局可拥有必要的民航科研机构。涉及设计、咨询等其他辅助性业务的单位，要与民航总局脱钩，进行企业化经营。教育和医疗单位的改革，按照教育部、卫生部关于企业脱钩后教育、医疗单位改革的有关规定办理。

九、推进改革的配套措施

（三十）建立健全航线资源有偿使用制度。按照市场化改革方向，改变以行政审批分配航线的方式，实行航线（包括国际、国内、地区航线）资源有偿使用。建立主要由市场配置航线、航班资源的机制，以保障航空企业的平等竞争。由民航总局牵头，会同国家计委、财政部尽快研究制定航线资源有偿使用办法，并颁布实施。以航线资源有偿使用取得的资金收益建立民航基础设施建设基金，专项用于安全、空管、机场、科技、信息等设施的建设，并适当向中西部机场倾斜，适当延长飞机、发动机的折旧年限。

（三十一）改革客货销售代理机制。取消现行的客货销售代理人审批制度，由民航总局会同有关部门制定规范的民航客货销售代理办法。凡具备资格的销售代理单位经行业协会认定后，均有权向民航企业申请民航客货销售代理业务。

（三十二）完善民航运价形成机制。由政府价格主管部门牵头研究，建立政府宏观调控、反映市场供求变化、企业自主有限浮动的客货运输价格形成机制。政府根据航空运输的成本、市场供求状况以及其他替代运输方式的竞争情况，合理确定民航运输价格。航空企业可在规定浮动幅度内确定具体运输价格。政府要加强对民航运输价格的监管，防止恶性竞争。

十、组织领导与具体实施

（三十三）民航体制改革涉及面广、任务重，是一项复杂的系统工程，各有关部门必须加强领导，周密筹划，统筹安排，稳步实施。

（三十四）在国务院领导下，成立由民航总局牵头，中组部、中央企业工委、中编办、国家计委、国家经贸委、财政部、公安部、税务总局等相关部门和单位参加的民航体制改革工作小组，负责民航体制改革的具体实施。原则上该项工作在2002年底前完成。民航总局要切实担负起民航体制改革的实施工作。民航各单位要做好职工的思想政治工作，保持队伍稳定；要严格各项纪律，防止国有资产流失；要明确责任，服从调度，确保改革期间的民航运输安全和服务质量。