国务院批转全国牧区工作会议纪要的通知

国发〔1987〕73号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　 国务院同意《全国牧区工作会议纪要》，现转发给你们，请结合实际情况贯彻执行。

党的十一届三中全会以来，我国牧区认真贯彻党的路线、方针、政策，社会经济面貌有了较大变化。但是，从总体讲，牧区经济，特别是畜牧业还很脆弱，不适应国民经济发展的需求，必须引起高度重视。加强牧区经济建设，对于进一步繁荣牧区经济，增强民族团结，巩固边防，保护生态环境，实现“四化”大业，都具有重大的经济意义和政治意义。

　 牧区要坚持以畜牧业为主、草业先行、多种经营、全面发展的方针；半农半牧区要把畜牧业摆到突出的地位，发挥牧农结合的优势，多种经营，全面发展。牧草是畜牧业的基础，必须加强管理，合理利用，保护和建设草原，发展草业，逐步做到草畜平衡发展。要继续坚持改革、开放、搞活，稳定和完善生产责任制，大力发展商品生产，扩大商品交换，提高牧民的生活水平，促进社会进步。

　 牧区各级人民政府要切实加强领导，带领广大干部群众，继续发扬艰苦奋斗的精神，同心同德，团结一致，为搞好牧区建设，争取牧区经济有个较大的发展，把牧区建设成为社会主义现代化的牧业基地而奋斗。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国　务　院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 一九八七年八月十三日

全国牧区工作会议纪要

(一九八七年六月十一日)

　 全国牧区工作会议于一九八七年六月四日至九日在北京召开。内蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃、四川、宁夏、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西等省、区及中央、国务院有关部门的负责同志和基层单位的代表共一百七十六人出席了会议。田纪云副总理在会上作了《争取我国牧区经济有个较大的发展》的报告。党和国家领导同志接见了全体代表。会议总结交流了牧区工作经验，讨论了牧区经济工作的指导方针，研究了发展牧区畜牧业的政策和措施。

　 会议认为，我国牧区大都分布在陆地边疆少数民族地区，地域辽阔，资源丰富，发展潜力很大。牧区畜牧业是十几个少数民族世代经营并赖以生存和发展的基本产业，发展畜牧业实际上就是加强少数民族经济的地位。广大牧区是我国畜产品的重要供给基地，广阔的草原带又是我国大地的生态屏障。牧区的经济政治地位是十分重要的。要全面总结历史经验，从牧区实际出发，正确制定牧区经济发展方针和政策，动员广大牧民和干部建设牧区，繁荣经济，促进牧区和内地协调发展。这对于进一步增强民族团结，巩固边防，对于本世纪末达到小康水平和实现“四化”大业，都具有重大的经济意义和政治意义。

　 解放以后，经过民主改革和社会主义改造，为牧区的发展奠定了基础。牧区各族人民在发展国家经济、文化和巩固祖国统一的事业中，作出了应有的贡献。由于在一个较长时期内，对牧区工作的指导思想没有严格遵守实事求是的原则，忽视牧区特点，要求过高，步子过急，违背了自然规律和经济规律，垦草种粮，挫伤了牧区广大群众的积极性，影响了牧区经济的发展。党的十一届三中全会以后。牧区各级人民政府认真贯彻党的路线，因地制宜地实行了责、权、利相结合和畜、草、服务相统一的牧业生产责任制，初步改革了畜产品的收购制度，明确了牧区经济发展方向，从而调动了牧民生产积极性，使牧区社会经济面貌发生了较犬变化。这几年，牧区畜牧业产值和畜产品商品率都有所提高，多种经营和乡镇企业有了发展，牧民收入有较大幅度增加。特别是《草原法》的颁布和实施，为管理、保护和建设草原提供了保证。到一九八六年，人工种草累计保存面积达八千万亩，围栏草场六千万亩。教育、科技、文化、卫生等事业也有了进一步发展。

　 但是，就总体讲，牧区经济特别是畜牧业还很脆弱，是国民经济中的一个薄弱环节。主要是：牧区畜牧业发展缓慢，投入不足；草原退化严重，草畜矛盾尖锐；抗灾能力弱，生产不稳定；生产责任制还不够完善，生产服务环节有所削弱；流通渠道不够畅通；一部分牧民生活还比较困难。这些问题，应引起各级领导部门的高度重视，认真加以解决。现将会议议定的几个问题纪要如下：

　 一、牧区的经济建设，必须从不同牧区、不同民族的特点出发，与牧区社会的整体进步相结合，有步骤地进行。由于历史、社会和自然条件的原因，我国大部牧区仍未摆脱游牧半游牧的生产方式。毫无疑问，牧区经济的根本出路是由传统畜牧业向现代畜牧业转化，由自给、半自给生产向较大规模的商品生产转化。当前要保护草原，改变掠夺式放牧，逐步引导牧区从自然放牧向集约化方向发展，从单一经营向多种经营发展，从游牧半游牧向定居半定居发展。各级领导部门在制定政策的时候，必须照顾到牧区与其他地区的差异，不要照搬农区的经验和做法。

　 二、牧区要实行以牧为主、草业先行、多种经营、全面发展的方针。这一方针符合牧区少数民族的习惯和专长，有利于发挥牧区优势，避免劣势，有利于建设牧区，富裕牧民。半农半牧区要把畜牧业放在突出位置，发挥牧农结合的优势，多种经营，全面发展。这样可以利用当地的有利条件，加强同牧区的资源互补和交流，发挥农区与牧区的中介作用和生态保护带作用。

　 牧区所在的省、区，粮食不能自给的，凡有条件的，应该在提高粮食单产的基础上，逐步提高自给率。西北地区要注意发展旱作农业。为减少远道调粮，应统筹规划，争取做到区域调剂平衡。但切不可再重复垦草种粮的做法。

　 三、牧草是畜牧业的基础，发展草业是发展畜牧业的前提。必须加强管理，保护草原，建设草原，发展草业，逐步做到以草定畜，增草增畜，平衡发展。要把草原建设纳入国土整治规划和国家农业基本建设规划中去，逐步增加投入，有计划地建设一批围栏草场和人工改良草场。我国草原辽阔，类型多样，要有区别、有选择地进行治理和建设。要全面规划，重点投入，“七五”后三年，力争围栏和改良草场一亿亩，人工种草五千万亩。有关省、区还要根据自己的条件，拟定二○○○年前围栏、改良草场和人工种草的建设计划。要加强草原水利建设，抓紧解决人畜用水问题。有条件的要注意发展草原林网，实行林草间作。

　 草原建设要实行国家、集体、群众一起上，特别要鼓励集体和牧民增加投入，建设草场。牧民投资建设的草场，谁建设、谁经营、谁受益，长期不变。牧区要建立育草基金，其资金来源：国家适当增加点投资；牧区的牧业税和羊毛交易税；地方从机动财力拿出一部分资金；从畜产品和草产品经销环节中适当提取一部分资金；有条件的地方还可适当利用一部分外资。牧区育草基金由各省、区管理使用，专款专用，多筹多用，少筹少用。基金实行项目目标管理，有偿使用，加速周转，提高效益。具体提取、管理使用办法，由各省、自治区人民政府根据实际情况制定下达。

　 为了提高防灾能力，建立打草贮草基地，搞一些抗灾保畜设施的试点。以集体和群众自办为主，发展牧草加工，推广青贮饲料和增加冬贮牧草，缓解饲草不足的矛盾。在有条件的地区，可试行牲畜保险。要建立合理的放牧制度，逐步推广分区轮牧，科学管理草原。要认真执行《草原法》，加强监理，严禁滥开垦、滥挖、滥占等破坏草原的行为，搞好草原防火，保护草原建设设施。积极采用多种方式，进行科学灭鼠和防治病虫害。

　 四、牧区要稳定和完善“草场公有，承包经营；牲畜作价，户有户养；服务社会化”和“专业承包，包干分配”等多种形式的生产责任制。受到广大牧民欢迎的多种形式的生产责任制，调动了牧民的生产积极性，促进了牧区经济发展，今后应当长期稳定，并在实践中加以完善。

　 要明确草场管理使用权，防止发生草场纠纷。冬春草场适于承包到户的要承包到户，不适于承包到户的可以承包到联户或自然村。夏秋草场可参照历史情况和牧民放牧习惯，划分放牧范围，建立管护制度。草场承包和划分使用范围，要从实际出发，在牧民所能接受的前提下，有领导地进行。县或乡的经营管理单位也可以统一建设适量的牧草基地，实行统一管理，放牧收费。草场承包以乡为发包方，并签订承包合同，明确发包方与承包方的权利和义务。

　 发展牧区经济，必须允许多种经济形式和多种经营方式存在。要支持牧户在自愿的基础上发展放牧、销售等互助形式或实行牧工商联营；支持发展饲养种公畜、改良畜和运输、购销、牧草经营等专业户。国营牧场要深入改革，逐步完善责任制。国营种畜场应搞好良种繁育，提倡以场带户，做好服务、示范和科技服务工作。

　 五、积极开展信息、技术等服务工作。各地要对现有的国营、集体和个体服务机构进行整顿，培训人员，使其充分发挥作用。草原管理站、畜牧兽医站、畜种改良站和经营管理站是直接为牧业生产服务的主要单位，并受政府委托担负牧政管理职能。县级各站要实行统一领导，综合服务，通过改革逐步建成服务中心。乡级站应尽快恢复和健全起来，实行四站合一，组成畜牧工作站。乡级站在整顿、考核、精干队伍的基础上，国家给予一部分事业编制，实行合同聘用制，不足部分可招收合同工和临时工；经费确有困难的，当地财政部门可根据财力情况酌情补助。畜牧工作站必须坚持以服务为宗旨，可以开展与技术服务有关的经营和有偿服务。

　 在稳定家庭经营基础上，逐步推广联合服务，首先强化乡一级服务组织。在条件具备的地方，应实行家畜品种统一改良，牲畜疫病统一防治，草原建设统一规划。要总结牧民的经验，逐步推广互助放牧、专群放牧、种公畜统一管理等办法，解决混群放牧造成的良种退化问题。

　 六、树立商品经济观念，讲求经济效益。要改进对牧区的经济考核办法，把发展牲畜与合理利用资源结合起来，把提高总增率与提高商品率结合起来，加快商品周转，增加牧民收入。

　 要根据不同草场和不同的自然条件，因地制宜地发展畜牧业。合理调整畜群、畜种结构，加快畜群周转，提高良种牲畜和母畜的比重，提高个体产出率。积极推广季节畜牧业，增加当年羔羊出栏，减少牲畜过冬头数。可以利用夏秋草场开展专群强化育肥，积极提倡易地育肥。

　 “七五”期间，在一些条件较好的地区，重点建设一批细毛羊、半细毛羊、肉牛、肉羊、绒山羊、奶牛商品生产基地，实行牧工商一体化经营，同时利用其辐射作用，带动周围地区商品生产的发展。今后新增加的农业基本建设投资，应划出适当比例用于牧区商品基地建设。

　 要因地制宜开展多种经营，发展以畜产品为原料的加工业，做到统一规划，合理布局，照顾牧民的利益。在互惠互利的基础上，积极发展横向经济联合，引进资金、技术、信息、人才和管理经验。特别注重同国内发达地区的联合，鼓励兄弟省(区、市)到牧区兴办开发性产业。要充分运用牧区地处边疆的条件，发展边境贸易和对外经济技术交流，有关部门应给予积极支持。

　 七、要疏通流通渠道，逐步完善购销体制，建立市场体系。要允许试办自由购销的畜产品交易市场。提倡工牧直交、工贸直交、工牧联营、牧工商联营，逐步建立多层次、多形式、多渠道、少环节的流通体制。地方工业收购畜产品原料，应当靠经济手段，不要实行封锁和垄断。对暂不具备条件完全放开的极少数品种，可允许在一、两年内实行过渡，办法由各省、区自定。签订畜产品交售合同，应根据实际情况充实经济内容，给牧民一定的优惠。

　 供销社与农牧民联系密切，具有流通设施等经营手段，要深入改革，端正经营思想，更好地发挥作用。要积极收购畜产品并作好牧区生产、生活资料和民族用品的供应。生产民族用品所需的物资，列入计划，优先安排。

　 对畜产品收购，要加强市场管理，坚持以质论价，优质优价，劣质低价。羊毛应逐步实行按净毛计价。活畜收购，应积极推广过秤收购，逐步改变“估皮断肉”的做法。要增加商品购销服务网点，加强仓库、车辆、商品检测、计量器具等设施的建设。

　 国家制定的民族贸易“三项照顾”政策以及利率照顾政策，是保证少数民族地区进行互惠贸易所必需的，是发展商品生产，搞活商品流通，繁荣民族经济，改善少数民族物质文化生活的重要条件，应坚持执行。财政、银行、商业、物价等有关部门应结合新的情况拟定进一步贯彻落实的办法。

　 八、要加强畜牧科技工作，大力示范、推广行之有效的技术措施和科研成果。主要包括：保护、改良草场技术，草场围栏技术，飞播种草配套技术；牧草育种、草籽繁殖和建立人工草场技术；青贮、氨化、碱化饲料等饲草饲料加工贮藏技术；人工授精、胚胎移植等畜种改良技术；当年羔羊育肥和牛羊易地育肥技术；家畜传染病和内外寄生虫等防治技术；剪毛、乳品加工、打草储草等机械作业技术；羊毛除污、检测等技术；风能、太阳能等能源应用技术；新型棚圈建设技术。

　 对重大科研项目，有计划地组织好协作攻关。各有关科研部门和大专院校要统一规划，合理分工，紧密合作。要采取多种形式对现有科技人员和业务干部进行轮训，并研究制定相应的政策，稳定和加强科技队伍。

　 九、切实做好牧区扶贫工作，解决贫困牧民的温饱问题。牧民常年生活在草原，搬迁多，劳动条件差，生活习惯以食肉、奶、酥油、茶等为主，生产、生活消费支出高于农民。因此，要从牧区的实际出发，确定扶贫标准。国家在“七五”期间每年另外拨出五千万元扶贫专项贴息贷款，集中用于牧区的贫困地区，由国务院贫困地区经济开发领导小组会同有关部门拟定具体使用管理办法。同时，要认真总结多年来牧区扶贫工作经验，积极推广“流动畜群扶贫”或向贫困牧户赊贷母畜等投资少、见效快的做法，首先解决温饱问题，并逐步增强贫困牧户自身发展生产的能力。

　 十、加强对牧区工作的领导。这是加快经济发展，改变 牧区落后面貌的关键。牧区各级人民政府要认真贯彻党中央、国务院对牧区工作的指导方针、政策，对广大干部、群众深入进行坚持四项基本原则和改革、开放、搞活方针的教育；要认真贯彻《民族区域自治法》，进行党的民族政策的教育，促进民族团结和民族进步；要把发展畜牧业放在重要位置，列入重要议程，制定切实可行的发展规划，地方机动财力要确定一定比例用于畜牧业；要积极发展教育、科技、文化、卫生等社会事业；提倡计划生育、优生优育；要用教育、疏导、示范的方法，指导牧民消费，安排好生活，动员各族人民同心同德建设文明、富裕的社会主义新牧区。

　 乡级组织处在牧区工作的第一线，担负着承上启下、组织领导牧区社会经济发展的重要任务，要切实加强领导。对乡、村干部要进行轮训，提高经营管理水平。要逐步收回牲畜作价款和集体提留款。要建立健全财务管理制度，管好用好各项集体资金。

　 为了加强和协调牧区经济工作，会议决定由农牧渔业部牵头，国家民委配合，各有关部门给予支持，共同做好调查研究和制定牧区经济发展规划，指导和监督、检查牧区方针、政策的贯彻落实和各项资金的管理使用。牧业比重大的省、区，也要明确和加强牧业工作的主管部门。