国务院办公厅印发关于做好国务院
2005年立法工作的几点意见和国务院
2005年立法工作计划的通知
国办发〔2005〕3号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　经国务院同意，现将《关于做好国务院2005年立法工作的几点意见》和《国务院2005年立法工作计划》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年一月五日

关于做好国务院2005年立法
工作的几点意见

　　2005年是贯彻落实科学发展观、巩固宏观调控成果、保持经济社会良好发展态势的关键一年，也是全面落实党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神，进一步深化改革、扩大开放，调整经济结构，提高经济增长质量和效益，促进农民增收和扩大就业，全面实现“十五”计划目标、衔接“十一五”发展的重要一年。进一步做好国务院的立法工作，对于贯彻党的十六大和十六届三中全会、四中全会以及中央经济工作会议精神，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，为政府驾驭社会主义市场经济，发展社会主义民主政治，建设社会主义先进文化，构建社会主义和谐社会，实现社会全面进步，创造良好的法制环境、提供有力的法制保障，向建设法治政府的奋斗目标迈进，具有十分重要的意义。2005年国务院立法工作总的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神，根据党中央、国务院关于2005年工作的总体部署，按照以科学发展观统领经济社会发展全局，并切实贯彻经济社会发展各个方面的根本要求，突出政府立法工作重点，确保政府立法工作质量，促进经济社会全面协调可持续发展。
　　总结前几年国务院立法工作的实践经验，结合当前面临的新形势、新任务，现就做好国务院2005年的立法工作提出以下意见：
　　一、根据全面贯彻科学发展观、建设和谐社会的要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理地安排立法项目。紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，按照全面落实科学发展观的要求，在继续加强经济调节、市场监管方面的立法的同时，高度重视社会管理、公共服务方面的立法，高度重视人民群众普遍关注的热点、难点问题方面的立法，特别要做好有关加强和改善宏观调控，规范市场经济秩序，促进经济社会全面协调可持续发展，维护公众身体健康和生命安全，完善劳动和社会保障体系，维护社会稳定与公共安全，促进教育科技文化等社会事业全面发展，规范政府自身行为、提高政府行政能力等方面的立法。
　　二、起草、审查法律草案、行政法规草案要坚持以人为本，尊重公民权利，遵循经济社会发展规律，遵从制度建设的内在规律，着重解决实践中迫切需要用法律解决的实际问题。要妥善处理政府与公民、政府与市场、政府与社会的关系，继续减少政府对经济和社会事务的不必要干预，推进政企分开、政事分开、政资分开。制度建设应当着眼于制度、机制的创新，重在为解决问题创制规则、确立机制和提供方法。要在平等保护各类产权、为各类市场主体提供公开、公平、公正的竞争环境的基础上，通过一系列科学理性的制度安排，加大违法成本、降低守法成本和执法成本；要在平等保护公民、法人和其他组织合法权益的前提下，加大对社会弱势群体的关心、关注和扶持；要在破除束缚生产力发展的体制性障碍的同时，高度重视通过完善制度促进先进文化的发展。要把握立法规律和立法时机，正确处理政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。制度规范的内容要明确、具体，具有可操作性；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。
　　三、总结规律，完善政府立法工作的方法和机制，进一步提高政府立法质量。起草法律草案、行政法规草案，要在继续坚持立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的工作机制的基础上，拓宽公众参与政府立法的渠道。要认真总结行政法规向社会公开征求意见的经验，建立健全公众参与政府立法的程序、机制和方法，逐步建立对公众意见采纳情况的说明制度，积极探索行政法规的立法听证制度以及公众对法律、法规实施情况的意见和建议的跟踪反馈机制。要积极探索对政府立法项目的成本效益分析制度，在制度设计初始就要考虑立法成本、执法成本、守法成本、违法成本和其他社会成本。
　　在起草、审查法律草案和法律修订草案过程中，应当进一步加强与全国人大有关专门委员会、全国人大常委会法工委的联系与沟通，主动、及时汇报工作。
　　四、制定新的法律规范应当与修订现行法律规范并重。要探索建立法律规范的定期清理制度，对那些与改革精神不一致的法律规范要及时进行清理，尤其要抓紧清理有关地方保护和地区封锁、与行政许可法精神不一致以及不利于各种所有制经济共同发展的法律规范，该废止的废止，该修订的修订。
　　国务院2005年的立法工作任务很重，各部门要突出重点、统筹兼顾、合理安排，确保列入《国务院2005年立法工作计划》的项目按时、保质完成起草任务，如期提交国务院审议；不能如期完成的，起草部门要向国务院提交书面报告说明情况。根据新的形势和任务的要求，需要对立法项目作出调整的，有关部门要及时向国务院请示。法制办要对列入《国务院2005年立法工作计划》的立法项目的起草情况进行跟踪、了解，并加强组织、协调。

国务院2005年立法工作计划

　　根据党的十六大、十六届三中全会、四中全会和中央经济工作会议精神，按照党中央、国务院确定的2005年工作的总体部署和主要任务的要求，国务院2005年立法工作的重点是：按照全面落实科学发展观的要求，贯彻“五个统筹”，加强和改善宏观调控，规范市场经济秩序，促进经济社会全面协调可持续发展，维护公众身体健康和生命安全，完善劳动和社会保障体系，维护社会稳定与公共安全，促进教育科技文化等社会事业全面发展，规范政府自身行为等方面需要制定、修订的法律、行政法规项目。在确保重点立法项目的前提下，兼顾其他方面的立法项目，力争年内出台的立法项目44件，需要抓紧研究、待条件成熟时适时提请审议的立法项目94件。据此，对国务院2005年立法工作作如下安排：
　　一、加强和改善宏观调控、规范市场经济秩序、促进经济社会全面协调可持续发展需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（14件）
　　（一）为了维护电信市场秩序，保护电信用户和电信业务经营者的合法权利，保障电信网络和信息的安全，促进电信事业的健康发展，提请审议电信法草案（信息产业部起草）。
　　（二）为了制止垄断行为，维护市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者、消费者的合法权益和社会公共利益，保障社会主义市场经济健康发展，提请审议反垄断法草案（商务部、工商总局起草）。
　　（三）为了更好地发挥个人所得税调节收入分配的作用，规范和加强个人所得税的征收管理，提请审议个人所得税法修订草案（财政部、税务总局起草）。
　　（四）为了保护通信自由和通信秘密，保障邮政普遍服务，提高邮政服务质量和水平，促进经济发展和社会全面进步，适应邮政体制改革的需要，提请审议邮政法修订草案（信息产业部、邮政局起草）。
　　（五）为了进一步加强排污许可管理，防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康，促进水资源的有效利用和经济社会可持续发展，提请审议水污染防治法修订草案（环保总局起草）。
　　（六）为了贯彻落实“走出去”战略，规范境外投资活动，制定境外投资管理条例（发展改革委、商务部起草）。
　　（七）为了加强彩票管理，规范彩票的发行、销售和资金管理行为，保护彩票活动参与者的合法权益，促进社会公益事业的发展，打击博彩违法行为，制定彩票管理条例（财政部起草）。
　　（八）为了与我国目前经济发展水平相适应，公平税负，规范和完善车船税的征收管理，制定车船税暂行条例（财政部、税务总局起草）。
　　（九）为了提高水资源利用效率，实现水资源可持续利用，加强节约用水管理，促进经济社会协调发展，制定节约用水管理条例（水利部、建设部、发展改革委起草）。
　　（十）为了规范商业特许经营行为，保护当事人的合法权益，推动商业特许经营健康有序发展，制定商业特许经营管理条例（商务部起草）。
　　（十一）为了规范直销业的健康发展，维护直销市场经营秩序，保护消费者合法权益，加强对直销业的监管，根据有关法律法规，制定直销管理条例（商务部起草）；
　　（十二）为了规范银行卡关系方的权利和义务，促进银行卡的应用和相关服务体系的发展，制定银行卡条例（人民银行、银监会起草）。
　　（十三）为了打击非法传销活动，维护人民群众正常的生产和生活秩序，促进社会主义市场经济健康有序发展，制定禁止非法传销条例（工商总局起草）。
　　（十四）为了加强水资源管理和保护，促进水资源节约与合理开发利用，加强水资源费的征收、使用和管理，根据水法，修订取水许可制度实施办法（水利部起草）。
　　二、保障农产品和食品安全，有效预防并控制重点疫病传播，维护公众身体健康和生命安全需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（6件）
　　（一）为了提高农产品质量，保障农产品安全，维护公众身体健康和生命安全，促进农业和农村经济健康发展，提请审议农产品质量安全法草案（农业部起草）。
　　（二）为了加强食品安全监管，保障食品安全，维护公众身体健康，促进食品行业发展，提请审议食品卫生法修订草案（法制办组织起草）。
　　（三）为了迅速控制、扑灭重大动物疫情，保障养殖业生产安全，保护公众身体健康和生命安全，维护正常的社会秩序，制定重大动物疫情应急条例（农业部起草）。
　　（四）为了控制血吸虫病的传播，消除血吸虫病的危害，建立、完善血吸虫病防治体系，保障公众身体健康，制定血吸虫病防治条例（卫生部起草）。
　　（五）为了有效预防、控制艾滋病的传播，建立艾滋病防治体系，根据传染病防治法，制定艾滋病防治条例（卫生部起草）。
　　（六）为了从源头上提高工业产品生产企业的生产水平和质量管理水平，确保工业产品的质量安全，保障公众身体健康和生命安全，保护自然资源和环境，维护社会公共利益，根据行政许可法，修订工业产品生产许可证试行条例（质检总局起草）。
　　三、完善劳动和社会保障体系，维护社会稳定与公共安全需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案以及需要制定、修订的行政法规（10件）
　　（一）为了加强禁毒工作，系统建立毒品预防、教育、强制戒除等制度，依法遏制毒品蔓延，打击涉及毒品犯罪，提请审议禁毒法草案（公安部起草）。
　　（二）为了规范劳动合同制度，维护劳动者和用人单位的合法权益，调整劳动关系，促进经济社会协调发展，提请审议劳动合同法草案（劳动保障部起草）。
　　（三）为了适应国防现代化和社会主义市场经济条件下民兵建设的需要，规范公民、法人和其他组织在民兵建设中的权利和义务，加强民兵建设，提高民兵的战斗力，提请审议民兵法草案（参谋部起草）。
　　（四）为了预防和应对可能导致紧急状态的突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共利益和社会秩序，提请审议紧急状态法草案（法制办组织起草）。
　　（五）为了加强易制毒化学品管理，保护易制毒化学品合法生产、经销、购用、运输和进口、出口行为，防止易制毒化学品流入非法渠道，根据有关法律规定，制定易制毒化学品管理条例（公安部起草）。
　　（六）为了加强军工设备设施的监督管理，保持和提高国防科研生产能力，保障军工设备设施安全、完整和有效使用，制定军工设备设施监督管理条例（国防科工委、总装备部起草）。
　　（七）为了保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全，制定机动车第三者责任强制保险条例（保监会起草）。
　　（八）为了配合农村税费改革，推进农村社会保障，将农村集体福利改为农村社会救助，修订农村五保供养工作条例（民政部起草）。
　　（九）为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行，修订大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（水利部起草）。
　　（十）为了加强对放射性同位素与射线装置安全和防护的监督管理，控制和减少放射事故的发生，保障有关工作人员和公众的健康与安全，保护环境，根据放射性污染防治法和国务院对有关部门职能调整后的新要求，修订放射性同位素与射线装置放射防护条例（环保总局起草）。
　　四、规范政府行为、提高政府行政能力需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案以及需要制定的行政法规（5件）
　　（一）为了规范护照的发放和管理，保护持照人的合法权益，提请审议中华人民共和国护照法草案（法制办、外交部、公安部起草）。
　　（二）为了科学制定和严格实施城乡规划，保护自然资源和历史文化资源，改善人居环境，促进城乡经济与社会全面协调发展，提请审议城乡规划法草案（建设部起草）。
　　（三）为了规范政府互联网站的建设与管理，促进政府互联网站健康有序发展，推进政务公开和依法行政，提高政府服务与监管水平，制定政府网站管理条例（国务院办公厅组织有关部门起草）。
　　（四）为了规范规划编制，保障规划科学有效，制定规划编制条例（发展改革委起草）。
　　（五）为了规范海关统计工作，保障海关统计准确、及时、完整，制定海关统计条例（海关总署起草）。
　　五、适应促进教育科技文化等社会事业全面发展需要提请全国人大及其常委会审议的法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（5件）
　　（一）为了进一步完善义务教育制度，提请审议义务教育法修订草案（教育部起草）。
　　（二）为了加强大型科学仪器设备的建设和管理，促进大型科学仪器设备的合理配置和共享使用，为科学技术活动提供有效的支撑条件，制定大型科学研究仪器设备管理条例（科技部起草）。
　　（三）为了实施人才强国战略，依法引进和管理来华工作的外国专家，维护正常的聘用秩序，保护外国专家的合法权益，制定外国专家聘用管理条例（人事部、外专局起草）。
　　（四）为了规范互联网新闻信息服务，满足公众对互联网新闻信息的需求，维护国家安全和社会公共利益，保障互联网新闻信息服务单位的合法权益，促进互联网新闻信息服务健康有序发展，制定互联网新闻信息服务管理条例（新闻办起草）。
　　（五）为了加强对娱乐场所管理，有效打击娱乐场所内的毒品违法犯罪活动，保障社会公众开展文明、健康的娱乐活动，促进社会主义精神文明建设，修订娱乐场所管理条例（公安部、文化部起草）。
　　六、需要统筹兼顾的其他法律修订草案、行政法规（4件）
　　（一）为了进一步健全审计监督体系，完善审计监督机制，提请审议审计法修订草案（审计署起草）。
　　（二）为了实现男女平等，进一步消除对妇女的歧视，维护和强化妇女在政治、经济、文化、社会和家庭等方面的权益，提请审议妇女权益保障法修订草案（全国妇联起草）。
　　（三）为了促进民族自治地方经济发展，提高科学教育水平，培养少数民族干部，进一步贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》，制定国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定（国家民委起草）。
　　（四）为了适应军队革命化、现代化、正规化建设的需要，规范军队单位与文职人员的权利义务、文职人员的管理、工资待遇和社会福利保障，制定中国人民解放军文职人员条例（总政治部起草）。
　　此外，需要抓紧研究、待条件成熟时适时提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规共94件。其中：
　　（一）加强和改善宏观调控、规范市场经济秩序、促进经济社会全面协调可持续发展需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（33件）：合格评定法（质检总局起草）；西部开发促进法（国务院西部地区开发领导小组办公室起草）；电力法（修订）（发展改革委、电监会起草）；注册会计师法（修订）（财政部起草）；建筑法（修订）（建设部起草）；反不正当竞争法（修订）（工商总局起草）；标准化法（修订）（质检总局起草）；计量法（修订）（质检总局起草）；保险法（修订）（保监会起草）；政府投资条例（发展改革委起草）；废旧家电及电子产品回收处理管理条例（发展改革委起草）；评估行业管理条例（财政部起草）；城市公共交通条例（建设部起草）；黄河水量统一调度条例（水利部起草）；肥料管理条例（农业部起草）；对外承包工程管理条例（商务部起草）；城市商业网点条例（商务部起草）；成品油市场管理条例（商务部起草）；存款保险条例（人民银行、银监会起草）；企业国有资本经营预算管理条例（国资委起草）；保税监管区管理条例（海关总署起草）；设备工程监理管理条例（质检总局起草）；排污许可证管理条例（环保总局起草）；濒危野生动植物进出口管理条例（林业局起草）；证券市场投资者保护基金管理办法（证监会起草）；海洋工程环境保护管理条例（海洋局起草）；西部开发生态环境保护监督条例（国务院西部地区开发领导小组办公室、环保总局起草）；煤炭生产许可证管理办法（修订）（发展改革委起草）；耕地占用税暂行条例（修订）（财政部、税务总局起草）；生猪屠宰管理条例（修订）（商务部起草）；外汇管理条例（修订）（人民银行起草）；发票管理办法（修订）（税务总局、财政部起草）；期货交易管理暂行条例（修订）（证监会起草）。
　　（二）完善劳动和社会保障体系需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案以及需要制定的行政法规（5件）：社会保险法（劳动保障部起草）；促进就业法（劳动保障部起草）；职业技能培训考核条例（劳动保障部起草）；残疾人就业条例（劳动保障部、中国残联起草）；社会保障基金管理条例（社保基金理事会起草）。
　　（三）维护社会稳定与公共安全需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（22件）：航道法（交通部起草）；石油天然气管道保护法（法制办组织起草）；反恐怖法（法制办组织公安部、安全部、外交部、总参谋部、武警总部、中央军委法制局等有关单位起草）；国防动员法（国家国防动员委员会起草）；消防法（修订）（公安部起草）；国家安全法（修订）（安全部起草）；国家战略物资储备条例（发展改革委起草）；发射空间物体涉外损害赔偿条例（国防科工委起草）；核损害赔偿条例（国防科工委起草）；涉及国家安全事项的建设项目管理规定（安全部起草）；监狱管理条例（司法部起草）；土地征收征用条例（国土资源部起草）；公路保护条例（交通部起草）；民用机场管理条例（民航总局起草）；生产安全事故应急救援条例（安全监管局起草）；信息安全保护条例（国务院信息化工作办公室起草）；预备役士兵条例（总参谋部起草）；中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法（修订）（公安部起草）；社会团体登记管理条例（修订）（民政部起草）；铁路交通事故处理条例（修订）（铁道部起草）；民用航空安全保卫条例（修订）（民航总局起草）；电力设施保护条例（修订）（电监会起草）。
　　（四）规范政府行为、提高政府行政能力需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案以及需要制定、修订的行政法规（8件）：普查法（统计局起草）；驻外外交机构公务员管理条例（外交部起草）；重大建设项目稽察条例（发展改革委起草）；公安机关组织条例（公安部起草）；政府性基金管理暂行办法（财政部起草）；财政资金支付条例（财政部起草）；政府信息公开条例（国务院信息化工作办公室起草）；金融违法行为处罚办法（修订）（银监会、人民银行起草）。
　　（五）适应促进教育科技文化卫生等社会事业全面发展需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规（23件）：非物质文化遗产保护法（文化部起草）；初级卫生保健法（卫生部起草）；精神卫生法（卫生部起草）；广播影视传输保障法（广电总局起草）；执业药师法（食品药品监管局、卫生部起草）；动物防疫法（修订）（农业部起草）；科技进步法（修订）（科技部起草）；清真食品管理条例（国家民委起草）；人类遗传资源管理条例（科技部、卫生部起草）；历史文化名城和历史文化街区、村镇保护条例（建设部起草）；护士管理条例（卫生部起草）；结核病防治条例（卫生部起草）；信息网络传播权保护条例（版权局起草）；广播电视播放作品付酬办法（版权局、广电总局起草）；国家自然科学基金管理条例（自然科学基金会起草）；外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法（新华社起草）；互联网上网服务营业场所管理条例（修订）（文化部起草）；公共场所卫生管理条例（修订）（卫生部起草）；卫星电视广播地面接收设施管理规定（修订）（广电总局起草）；出版管理条例（修订）（新闻出版总署起草）；中药品种保护条例（修订）（食品药品监管局起草）；专利代理条例（修订）（知识产权局起草）；测绘成果管理规定（修订）（测绘局起草）。
　　（六）需要统筹兼顾的其他法律修订草案以及行政法规（3件）：律师法（修订）（司法部起草）；船员条例（交通部起草）；殡葬管理条例（修订）（民政部起草）。
　　法律的实施条例和配套行政法规（如政府采购法实施条例、审计法实施条例、统计法实施细则、公务员法配套法规等）以及适应农村税费改革需要提请全国人大及其常委会审议的法律草案、法律修订草案以及需要制定、修订的行政法规没有列入，但要抓紧起草工作，适时出台。此外，其他未列入的项目，如确有必要，条件成熟，经国务院领导同志同意，可以适时提出。