国务院办公厅转发水利部关于加强

太湖流域2001—2010年防洪

建设若干意见的通知

国办发〔2001〕89号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

水利部《关于加强太湖流域2001—2010年防洪建设的若干意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

太湖流域防洪建设关系到国民经济和社会发展的大局，关系人民生命财产安全。各有关地区和部门要以对国家和人民高度负责的精神，切实加强领导，密切配合，按照统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同负担的原则，团结治水、科学治水，确保完成各项任务，推动太湖流域经济社会的可持续发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十一月十六日

关于加强太湖流域2001—2010年

防洪建设的若干意见

(水利部　二○○一年十月二十六日)

为贯彻落实《中共中央、国务院关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》(中发〔1998〕15号)，加快太湖流域防洪建设，我部对太湖流域防洪建设中的有关问题进行了调研和分析，召开了专家座谈会进行论证，征求了江苏、浙江、上海两省一市及国务院有关部门的意见，提出了《关于加强太湖流域2001—2010年防洪建设的若干意见》。

一、关于太湖流域防洪形势

(一)1991年太湖流域大水以后，国务院决定全面实施《太湖流域综合治理总体规划方案》(以下简称《总体规划方案》)确定的太湖流域综合治理骨干工程。太湖流域治理以防洪除涝为主，统筹考虑航运、供水、水资源保护和改善水环境等方面需求。防洪以1954年降雨洪水为设计标准，其全流域平均最大90天降雨量相当于50年一遇。流域治理骨干工程包括望虞河、太浦河、杭嘉湖南排、环湖大堤、湖西引排、武澄锡引排、东西苕溪防洪、拦路港、红旗塘、杭嘉湖北排等10项工程。1997年国务院第四次治淮治太会议同意上海市黄浦江上游干流防洪工程纳入治太骨干工程项目同步实施。经过多年努力，太湖流域已初步形成洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾，充分利用太湖调蓄，“蓄泄兼筹、以泄为主”的流域防洪骨干工程体系的框架。在治太骨干工程建设过程中，太湖流域又遭遇了多次大洪水，治太骨干工程均发挥了应有的减灾效益。特别是有效抗御了1999年发生的流域特大洪水(超过100年一遇)，治太骨干工程直接减灾经济效益达90亿元左右，是此前开展治太骨干工程建设投入资金的两倍。

(二)太湖流域经济发达，人口密集，地势低洼，水网交错，流域的防洪体系建设进度跟不上地区经济高速发展的需要，洪涝灾害仍是制约流域经济社会发展的重要因素。目前流域防洪存在的主要问题是：

《总体规划方案》确定的治太骨干工程还有四分之一没有完成；城市防洪能力偏低；区域圩堤防洪标准还不高；根据水利部新颁布的《堤防工程设计规范》，环湖大堤等部分已建工程尚存在标准不足等薄弱环节；工程综合管理和调度运行现代化水平还不高；地面沉降、河道淤积严重，城镇面积扩大，河湖水面积减少，水生态环境恶化，湖泊沼泽化加剧等，正在降低治太骨干工程和城市防洪工程的防洪能力，与建立流域完整的防洪体系要求还有较大距离。

20世纪90年代以来，太湖流域连续发生了1991年大洪水和1999年特大洪水，增加了新的成灾降雨典型，与1954年型降雨相比，对流域防洪更为不利，应增加1991年、1999年降雨典型，修订流域设计暴雨和设计洪水。为防御不同降雨典型的流域50年一遇洪水，还要进一步增建和完善原规划的流域防洪工程。

二、关于太湖流域2001—2010年防洪建设的目标和总体部署

流域防洪建设要贯彻“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理”的方针。结合太湖流域的实际情况，2001—2010年防洪建设的总体思路是：蓄泄兼筹、完善提高，科学调度，综合考虑水资源利用、水环境保护、航运以及城市供排水等方面效益，建成流域工程与非工程措施相结合的综合防洪体系，为流域经济社会可持续发展创造条件。

(一)太湖流域的防洪分为流域防洪、城市防洪和区域防洪三个层次，其防洪标准按不同保护对象的重要程度分别确定。结合当前流域防洪形势，根据需要与可能，太湖流域2001—2010年防洪建设的目标是：

1、流域防洪

在《总体规划方案》确定目标的基础上，总结近年防御流域洪水的经验和出现的问题，补充必要的工程和非工程措施，巩固、完善流域防洪体系，到2010年能防御不同降雨典型的50年一遇洪水，重点工程建设应与防御流域100年一遇洪水的标准相衔接。

2、城市防洪

太湖流域特大型城市上海以及重要城市苏州、无锡、常州、杭州、嘉兴和湖州等防洪标准为：

上海市：黄浦江干流城区段及主要支流按1000年一遇高潮位设防；海堤城区段按200年一遇高潮位加12级风设防。

杭州市：钱塘江北岸海堤按100年一遇高潮位加12级风设防，老城区段堤防按500年一遇高潮位设防。

苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州按100年一遇洪水位设防，其中苏州、无锡中心城区按200年一遇洪水位设防。

其他县级城市按50年一遇洪水位设防。

3、区域防洪

区域防洪标准由10—20年一遇提高到20—50年一遇，确保铁路及公路干线安全。

(二)为达到上述防洪建设目标，工程安排以治太骨干工程为基础，完善洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾和充分利用太湖调蓄的流域防洪工程布局。在2002年基本完成既定的治太骨干工程建设任务基础上，增建必要的工程项目，进一步完善流域防洪工程体系；建设流域防洪与水资源调度系统，建立集防洪减灾、水资源合理配置与保护为一体的工程与非工程体系。

要进一步加大城市防洪建设的力度，各主要城市的防洪能力要尽早达到相应的防洪建设目标。

要实施区域性河道整治，加快中小河流的清淤疏浚，扩大洪涝水外排能力；继续进行圩区治理，逐步提高区域防洪除涝标准。

要同步实施重点水库工程、海堤达标建设，退田(渔)还湖并进一步加强水土保持工作。

(三)太湖流域防洪建设应按统筹规划、远近结合、突出重点、分步实施、分级负责、共同负担的原则组织实施。防洪建设任务完成后，全流域能防御不同降雨典型的50年一遇洪水。如遇1999年洪水，采取加大太浦河、望虞河的泄洪流量，应急加大沿江、沿杭州湾工程排水能力，太湖适当超蓄，有效限制农业圩区排涝，环湖大堤临湖侧围湖区破口蓄洪等措施，能重点保护上海以及苏州、无锡、常州、杭州、嘉兴、湖州等大中城市中心城区及沪宁、沪杭等交通干线的防洪安全，最大限度减少洪灾损失。

三、关于流域防洪建设

(一)继续抓紧治太骨干工程建设。2002年完成既定的治太骨干工程项目，基本形成流域防洪和水资源调度的骨干工程体系。

(二)重点进行主要堤防加固建设。太湖流域平原地区一半以上面积的地面高程在汛期洪水位以下，均由堤防保护。2001—2010年建设的重点是：环湖大堤，暂定为Ⅱ级堤防；东苕溪西险大塘，为Ⅰ级堤防；导流东大堤，为Ⅱ级堤防；黄浦江上、中游干流两岸堤防，为Ⅲ级堤防。对部分堤段的堤防级别，可视其保护范围的重要程度作适当调整，由水利部商有关省(市)核定。

2001—2010年堤防建设以加高培厚、基础防渗、处理堤身隐患为重点，相应实施和完善堤顶防汛公路和防汛设施。环湖大堤堤顶高程暂维持原设计7.0—7.8米不变，重点增强堤防抗风浪能力，部分堤段需采取消浪或允许越浪的工程措施，并为今后提高标准留有余地。

(三)进一步扩大望虞河、太浦河的行洪能力。对河道两岸实行有效控制并完善相应地区防洪安全措施，实现洪涝相机调度，兼顾航运，充分发挥两河泄洪排涝功能。

(四)实施东太湖口至太浦河进口段及东太湖超标准行洪通道的疏浚；经综合论证对东太湖进行生态综合治理。东太湖超标准行洪通道的运用要兼顾下游淀泖及浦西地区的防洪安全。

(五)要进一步落实扩大流域北向长江、南向杭州湾排洪涝能力的工程方案，结合流域水资源调配的需要抓紧实施，逐步把流域防洪能力提高到100年一遇的标准。

(六)江苏、浙江、上海两省一市要继续发扬团结治水、科学治水的精神，讲大局、讲团结、讲风格，积极主动地搞好流域防洪工程建设方案的协调，确保防洪建设目标的顺利实现。

四、关于城市防洪建设

流域内城市大多地势低洼，河道贯穿其中，平原地区长期超采地下水，引起地面沉降，主要城市大都未达到规定的防洪标准。针对城市在防洪中暴露的突出问题，2001—2010年防洪建设应重点提高城市自保能力，抓紧新建、加高加固防洪堤(墙)，拓浚城区及其周边河道，修建防洪闸，增设排涝站，加快城市低洼地区住房改造，禁止或限制开采地下水等。城市发展尤其是新区、开发区应重视相应的防洪基础设施建设。

五、关于区域防洪建设

区域防洪要与流域防洪相结合，重点疏浚整治区域性骨干排水河道；结合流域水环境整治，用5—10年时间，对中小河流进行全面清淤，提高河道排水能力。

太湖流域现有圩区总面积14500平方公里(其中耕地面积8900平方公里)，占流域平原面积的51%。提高圩区的防洪排涝能力对于区域防洪至关重要。但是盲目提高圩区防洪排涝能力将对流域和城市防洪产生不利影响。近年来，圩区排涝动力明显增强，造成外河水位上涨加快、高水位持续时间延长。因此，圩区排涝动力要与区域性排水骨干河道的排水能力相适应；圩区建设应遵循洪涝兼顾的原则，并服从流域规划，严格控制联圩并圩，不得将湖荡等大水面围入圩内，不得减少圩外河道行洪能力。

2001—2010年圩区建设的重点是加高加固圩堤，疏浚圩内外河道。浙江和江苏省重点完成420万亩和450万亩中小圩区的堤防达标加固；上海市重点治理青松地区内涝，适当增加排涝能力。

六、关于流域防洪与水资源调度系统建设

为充分发挥流域骨干工程防御洪水和合理调度水资源的综合功能，计划用5年左右时间提高主要骨干工程的控制运用自动化水平，建成集信息采集、传输和处理，洪水预报和调度、灾情评估，水资源利用、配置和保护等功能于一体的太湖流域防洪与水资源调度系统，初步实现流域统一调度和科学管理的目标。

(一)加强水文设施的更新改造和基础建设。

(二)加快水利信息系统建设。建设流域通信网和计算机网络系统；改造、完善现有水情遥测系统，扩充必要的站点，增加水质监测功能；实现重要水利工程的远程监控；建设流域数据中心，实现水利信息资源共享。

(三)建设流域调度决策支持系统，快速、灵活地制订实时调度方案和应急措施，最大限度地减少洪水灾害损失，实现水资源优化配置。

七、关于水库工程建设

流域内已建大型水库7座，2001—2010年重点加固改造沙河、大溪、横山、对河口、老石坎等5座大型水库；建设浙西上游的水涛庄、康家口等中型水库，充分发挥上游山区水库的调蓄功能，与下游防洪工程统筹调度。

八、关于海堤建设

太湖流域海堤总长680公里，其中上海510公里(含长江口三岛)、浙江钱塘江北岸170公里。城区段海堤按城市防洪要求达标建设，其余堤段近期内均应达到100年一遇高潮位加11—12级风的防御标准。

九、切实做好退田还湖和退渔还湖工作

要按照因地制宜的原则采取退田还湖、退渔还湖等措施，恢复湖泊在大洪水期间的蓄洪功能。结合湖泊的生态环境治理，合理规划养殖布局，严禁围湖，严格控制湖泊围网养殖面积，严禁在行洪通道上围网养殖。有关各省(市)水行政主管部门要按照《水法》和《防洪法》的规定，重点对侵占水面现象严重并对流域及周边地区防洪有较大影响的湖泊进行清理，组织各有关部门提出退田(渔)还湖专题规划，经水利部和省(市)人民政府批准后由当地政府负责实施；坚决杜绝对河道、湖泊进行新的围垦和其他方式的侵占。流域机构要做好督促检查工作。

十、继续做好水土保持工作

太湖流域水土流失面积1472平方公里，到2010年要完成综合治理水土流失面积80%以上。要以小流域为单元，以水土保持生态建设示范区为先导，重点治理流域西部山丘区水土流失。

要重视平原地区的水土流失问题。加强河道整治，保护河岸坡面的植被绿地，建设护岸工程；对城市开发区和主要交通干线的基本建设活动进行规范管理，防止人为的水土流失。

十一、加强前期工作和建设管理

(一)要抓紧完成正在编制的太湖流域防洪规划。防洪规划要与水资源规划、水资源保护规划等专项规划相协调，妥善处理好防洪、供水、水环境保护和航运等之间的关系。

(二)要重视建设项目的前期工作，保证勘测设计质量。对太湖流域防洪建设项目，要分别轻重缓急，按照分级管理的原则，抓紧开展有关前期工作。

(三)工程建设要全面实行项目法人责任制、招投标制、建设监理制和合同管理制，保证工程建设质量；逐步推行建管合一的体制；要重视科学研究，提高工程建设的科技含量；要做好工程项目的稽查、审计和验收工作，加强项目资金管理；要做好已有工程的维护和管理工作，充分发挥工程效益。

十二、加强流域管理

加强流域管理是保证防洪安全、实现水资源可持续利用的重要措施之一。要强化流域机构的职能，建立权威、高效、协调的流域管理体制和适应社会主义市场经济的流域防洪管理机制以及防洪减灾政策法规体系。

(一)强化流域机构的职能

要从太湖流域的实际出发，完善流域管理与区域管理相结合的水管理体制。水利部太湖流域管理局作为水利部的派出机构，代表水利部在流域内行使水行政管理职能，要依法行政，加强水资源的统一管理和流域防洪的统一调度，并加强流域协调和监督管理。

(二)建立适应社会主义市场经济的流域防洪管理机制

1、按中央和地方事权划分原则合理分摊防洪建设项目投资，除财政拨款外，要加大对水利建设基金的征收和管理力度，积极利用贷款建立多渠道集资的投入机制。

2、对公益性水利工程运行管理经费要按分级管理的原则列入各级财政预算；要建立防洪工程资产有效补偿机制，注重水利工程的综合利用，合理确定水价、电价，保证水利工程良性运行并发挥效益。有条件的地区可以推行管养分离的办法。

3、要全面建立防洪保障体系，实行洪涝风险管理，建立洪水保险体系。

(三)加强防洪减灾政策法规建设

1、由国务院法制办牵头制订《太湖管理条例》，理顺太湖湖面和岸线的管理体制，明确太湖水资源配置、保护和治理的原则，规范开发利用的行为，统一管理湖面(含湖中岛屿)和湖岸线。

2、由水利部太湖流域管理局商有关省(市)水行政主管部门制订《太湖流域圩区管理办法》，明确圩区的建设和运用原则，规范建设程序，经水利部批准后实施。圩区治理要统一规划。圩区规划应服从流域综合规划，并报流域机构审批。

3、由有关省(市)水行政主管部门制订《严格限制地下水开采的管理办法》，遏制地面沉降。